OMC Annexe 8 : Les paiements directs aux grandes cultures aux Etats-Unis et dans l'Union Européenne

Les Etats-Unis ont classé leurs paiements directs aux grandes cultures (autres que ceux de marketing loan) - homologues des aides à l'hectare communautaires - dans la " boîte verte " des accords de l'OMC. On s'attend également à ce qu'ils cherchent à exempter de réduction les aides exceptionnelles contre la baisse des prix versées aux farmers depuis trois ans. Cependant, l'analyse des aides américaines montre qu'elles ont un impact non négligeable sur la production, alors que l'effet distorsif des aides directes européennes est amorti par le fait qu'elles sont subordonnées à la jachère. Les disciplines sur les aides directes à l'OMC doivent prendre en compte cette réalité.

Les paiements directs américains ont un effet sensible sur les marchés

Les agriculteurs qui ont signé en 1996 un " contrat de flexibilité de production " avec l'USDA reçoivent des aides directes appelées PFC (" production flexibility contract payments "). Les PFC sont versés aux producteurs sur la base de leurs références historiques de production et sont indépendants des surfaces plantées et des prix de marché. Les producteurs touchant des PFC ont par ailleurs reçu, chaque année depuis 1998/99, des aides contre les " pertes de marché " destinées à préserver le revenu des agriculteurs contre la baisse des cours (annexe 5). Ces aides, dites MLAP (" marketing assistance loss payments "), ont été attribuées à chaque producteur de manière proportionnelle à son enveloppe de PFC. De nombreux arguments peuvent être avancés pour contester le découplage supposé de ces aides et montrer qu'elles perturbent les marchés.

Les paiements directs américains ont un effet sensible sur les marchés

Les PFC et les MLAP couvrent tout ou partie des coûts fixes des agriculteurs et retardent donc le départ des exploitants les moins performants. La production agricole s'en trouve accrue dans la mesure où, en l'absence de ces subventions, les terres seraient soit converties à des usages non agricoles, soit cultivées de manière moins intensive sur de plus grandes exploitations.

Les paiements directs réduisent les risques

Les PFC et les MLAP augmentent le revenu des exploitants et les incitent à prendre des risques qu'ils n'assumeraient pas en l'absence d'aides. Certains agriculteurs choisissent ainsi de planter plutôt que de laisser leurs terres en jachère, ou de semer telle culture plutôt qu'une autre.

Les MLAP accentuent l'effet de réduction du risque associé aux PFC, car ils contribuent à stabiliser le revenu du producteur en cas de chute des cours. Ils encouragent donc les agriculteurs à continuer à planter en période d'excédents, ce qui retarde d'autant l'ajustement de l'offre et de la demande et fait pression sur les prix.

Les aides d'urgence contre les calamités naturelles ont, sur ce plan, un effet similaire à celui des MLAP. De surcroît, comme les aides calamités diffèrent selon les cultures plantées, elles influent sur les choix de production.

Les paiements directs stimulent les investissements

Même si l'octroi des aides ne modifie pas la part du revenu que les agriculteurs décident d'investir sur l'exploitation, la somme disponible pour les investissements sera plus élevée s'ils reçoivent des aides. En outre, les agriculteurs qui touchent des aides obtiennent plus facilement des prêts auprès des banques et sont donc incités à investir. L'impact des PFC et des MLAP sur les investissements - et donc sur le niveau de la production agricole à court ou à moyen terme - est d'autant plus fort pour les exploitants endettés ou qui ont des problèmes de liquidité.

Les paiements directs créent un "effet d'attente"

Un argument souvent avancé est que les aides exceptionnelles (contre les calamités naturelles ou contre la baisse des prix) n'ont pas d'effet sur la production parce qu'elles sont versées après que les cultures ont été plantées. Mais le fait que les aides d'urgence sont déclenchées de manière répétée, quasi systématique, crée un effet d'attente chez l'agriculteur. Ce dernier est ainsi poussé à prendre des risques qu'ils n'assumerait pas dans le cas contraire.

Les règles du FAIR Act accentuent l'impact distorsif des paiements directs

Outre les arguments généraux qui précèdent, certaines modalités particulières du FAIR Act ajoutent à l'effet distorsif des paiements directs.

• Pour toucher les PFC, les farmers s'engagent à garder leurs terres à un usage agricole. En d'autres termes, les aides ne sont pas découplées du statut d'agriculteur. Elles ne gênent pas la mise en jachère temporaire des terres, mais celles-ci peuvent aisément revenir en production lorsque les conditions économiques le permettent.
  
  
• Les PFC sont basés sur des références historiques de production en céréales et en coton, relatives à la période 1991-95. Depuis 1996, certains agriculteurs ont vraisemblablement choisir d'accroître la production de ces récoltes, dans le seul but de maximiser leurs aides au cas où les références historiques seraient actualisées.
  
  
• Les PFC sont diminués si l'agriculteur plante des fruits et légumes. La " flexibilité d'assolement " n'est donc pas totale et privilégie les grandes cultures.
  
  
• Les PFC donnent automatiquement accès aux prix de soutien et donc aux aides directes de marketing loan. Le fait de recevoir des PFC est d'ailleurs une condition nécessaire pour pouvoir bénéficier des prix de soutien, sauf pour les producteurs d'oléagineux. En d'autres termes, les choix de production des agriculteurs qui touchent des PFC sont forcément guidés aussi par les marketing loans.

L'impact des aides directes communautaires est amorti par la jachère

Les Etats-Unis ont supprimé, avec le FAIR Act, tout lien entre l'octroi des aides directes et le contrôle de la production : nul besoin de geler des terres pour obtenir des PFC et des MLAP. L'abandon de la jachère a contribué, pour partie, à l'effondrement des cours depuis trois ans.

L'Union européenne, pour sa part, maîtrise, depuis 1993, les surfaces plantées en grandes cultures. L'effet incitatif des aides à l'hectare communautaires est ainsi largement atténué par le gel des terres. D'autres facteurs concourent à réduire l'impact des aides européennes sur la production et les échanges : le caractère historique des rendements de référence, la baisse des paiements reçus par l'agriculteur si les surfaces plantées dépassent la surface de base régionale, etc.

Les efforts de régulation réalisés par l'Europe se heurtent toutefois à la politique agricole américaine, qui ne contrôle plus ni la production (du fait de l'abandon de la jachère annuelle) ni les quantités commercialisées (en raison du renoncement au stockage public des récoltes via le système de marketing loan). Les règles de l'OMC doivent donc être modifiées pour valoriser la contribution communautaire à la régulation des marchés.

Les conséquences pour les négociations à l'OMC

Les discipline actuelles à l'OMC sont inadéquates parce qu'elles ne reflètent pas le degré réel de distorsion des différentes aides.

• Le découplage des PFC est contestable. L'effet de ces paiements sur la production et les marchés conduit à mettre en cause leur exemption actuelle de réduction au titre de leur classification dans la boîte verte.
  
  
• Les MLAP sont encore plus nocifs que les PFC car ils réduisent considérablement le risque de marché des agriculteurs. Ils encouragent ces derniers à accroître la production malgré la baisse des prix, ce qui a pour conséquence de perpétuer la crise en retardant l'ajustement de l'offre et de la demande. Ces aides contreviennent d'ailleurs aux dispositions actuelles des accords de Marrakech dans la mesure où leur versement est déclenché par la baisse des prix de marché. Elles doivent impérativement être soumises à des engagements de réduction à l'OMC.
  
  
• Les MLAP étant versés selon les mêmes critères que les PFC, les aides directes américaines censément découplées peuvent être considérées, dans leur globalité, comme un seul paiement variable selon les prix de marché. Dans cette optique, c'est l'ensemble de ces aides (PFC plus MLAP) qui devrait être soumis à réduction à l'OMC.
  
  
• Les aides directes communautaires étant subordonnées au gel des terres, leur effet perturbateur sur les marchés est réduit. Il n'y a donc aucune raison de revenir sur l'exemption de réduction qui leur est actuellement accordée par les accords de Marrakech.

[AGPB et AGPM - 14 novembre 2000]