OMC Annexe 3 : L'aide alimentaire internationale

Légitimes dans leur principe, les programmes d'aide alimentaire aux pays en développement sont dévoyés lorsqu'ils sont utilisés comme outils d'écoulement des excédents agricoles et de promotion des exportations au détriment des autres pays fournisseurs. Or c'est précisément ce qui s'est passé ces dernières années. Depuis 1998/99, les Etats-Unis ont considérablement accru leurs livraisons de céréales au titre de ces programmes, non par souci humanitaire, mais pour soutenir les prix payés aux " farmers ". Il faut donc renforcer les disciplines prévues pour l'aide alimentaire à l'OMC afin de réduire les distorsions de marché, tout en préservant la capacité des pays riches à venir en aide aux pays pauvres. 

Les Etats-Unis, premiers pourvoyeurs d'aide alimentaire

Les Américains viennent largement en tête des donateurs d'aide alimentaire (graphique 3). Sur la période 1997-99, ils ont fourni à cet effet, selon la FAO, plus de 5,3 millions de tonnes de céréales (soit près de 60 % du total des livraisons), contre 1,3 millions de tonnes pour l'Union européenne (15 % des livraisons).

L'effondrement des prix agricoles à partir de 1998 a incité Washington à accroître fortement les quantités de produits agricoles exportés par le canal de l'aide alimentaire (graphique 4). Sur l'ensemble des deux années fiscales 1999 et 2000, les Etats-Unis ont expédié vers les pays en développement - ou supposés tels - 16 millions de tonnes de produits agricoles, soit trois fois le volume livré pendant les deux années précédentes.

L'aide alimentaire est un débouché vital pour les agriculteurs d'outre-Atlantique. En 1999, 5,3 millions de tonnes de blé ont été écoulés dans le cadre de ces programmes, ce qui représente près d'un cinquième des exportations américaines de blé. 

L'arsenal américain

Comme pour les garanties de crédit à l'exportation, il existe aux Etats-Unis toute une panoplie de programmes d'aide alimentaire.

· La loi PL 480, promulguée en 1954, autorise à la fois des mesures de ventes à crédit à des conditions préférentielles (titre I) et des dons de produits agricoles (titres II et III). Le titre I est géré par le département américain de l'Agriculture (USDA), alors que les titres II et III sont administrés par l'Agence internationale pour le développement (USAID). Les produits livrés dans le cadre de la titre I de la PL 480 sont vendus directement par des exportateurs privés sélectionnés sur appel d'offres.

· Le programme " Food for Progress " (FFP), géré par l'USDA, couvre des ventes à crédit et des dons de produits agricoles aux pays engagés dans la voie de l'économie de marché. Les produits agricoles sont détenus dans les stocks publics ou achetés sur le marché par le gouvernement américain dans le cadre des programmes de soutien des prix.

· La section 416(b) de la législation agricole de 1949, administrée par l'USDA, couvre uniquement des dons de produits agricoles. Les produits sont prélevés sur les stocks publics ou achetés sur le marché par le gouvernement américain dans le cadre des programmes de soutien des prix. 

Pendant l'année fiscale 1999, les livraisons de produits agricoles au titre des programmes d'aide alimentaire ont atteint 9,6 millions de tonnes, pour une valeur d'environ 2,5 milliards de dollars (y compris le coût du transport des produits par mer). Sur ce total, les dons représentent environ 7,4 millions de tonnes (77 % du total) et les ventes à crédit, 2,2 millions de tonnes (23 %).

La perturbation des flux commerciaux 

L'aide alimentaire est désignée explicitement dans la législation fédérale comme un outil de développement des exportations. Dans la plupart des cas, les produits livrés doivent d'ailleurs être exclusivement d'origine américaine.

Le fait qu'une partie de l'aide prenne la forme de ventes à crédit, d'une part, et le choix des pays destinataires, d'autre part, témoignent de l'importance de ces préoccupations commerciales. Ainsi, le Maroc, la Jordanie, la Russie, la Pologne, etc., ont reçu ou reçoivent encore de l'aide alimentaire en provenance des Etats-Unis. Ce flux d'aide vers des pays capables, au moins partiellement, d'acheter des céréales sur le marché mondial, concurrence les ventes communautaires et permet en outre de fidéliser à moyen terme les meuniers locaux au blé américain.

L'approche américaine en matière d'aide alimentaire contraste avec celle des autres pays donateurs. L'Union européenne, pour sa part, n'effectue que des dons et tente de promouvoir des opérations " triangulaires " régionales (achat de produits agricoles dans un autre pays en développement).

L'insuffisance des accords de Marrakech

L'article 10.4 de l'Accord sur l'agriculture impose certaines conditions à l'aide alimentaire internationale, notamment qu'elle minimise les perturbations des échanges commerciaux et "que cette aide soit fournie dans la mesure du possible intégralement à titre de dons". A l'évidence, les programmes américains ne respectent pas ces critères.

Les disciplines multilatérales doivent donc être clarifiées et renforcées afin de mieux distinguer les mesures d'assistance des dispositifs de promotion des exportations et d'éviter les abus constatés dans la mise en œuvre de l'aide alimentaire. Dans cette optique, les ventes à crédit préférentiel au titre de la PL 480 ne devraient pas être considérées comme de l'aide alimentaire et devraient relever des accords sur les crédits et les garanties de crédit à l'exportation actuellement négociés à l'OCDE (annexe 2). Quant aux dons de produits agricoles, les pays admis à en bénéficier doivent être définis avec précision. Outre l'enjeu proprement commercial, l'amélioration de la sécurité alimentaire à long terme des pays en développement suppose que l'on évite de déstabiliser la production locale par le déversement d'excédents à bas prix.

(e) estimation 
(1) Année débutant au 1er juillet de l'année indiquée
(2) Union Européenne 
Source : Agri US Analyse d'après FAO

(e) estimation ; (p) prévision 
(1) Tonnage programmé en équivalent grains par année fiscale ; la livraison effective peut intervenir dans une autre année fiscale 
(2) L'année fiscale n commence au 1er octobre de l'année civile n - 1
(3) Titres II et III de la PL 480, Section 416 (b) et partie du programme Food for Progress financée par la Commodity Credit Corporation
(4) Titre I de la PL 480 (y comprie la partie du programme Food for Progress financée par le Titre I
Source : Agri US Analyse d'après USDA

[AGPB et AGPM - 14 novembre 2000]