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Aides à l'agriculture
L'accroissement du soutien aux grandes
cultures aux Etats-Unis
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Echec d'une politique : depuis
l'entrée en vigueur du FAIR Act en 1996, les
Etats-Unis ont considérablement accru leurs dépenses
de soutien en faveur des producteurs de grandes
cultures. L'" orientation vers le marché
" de la politique agricole américaine,
objectif affiché du FAIR Act, a fait long feu. Les
distorsions commerciales entraînées par
l'accroissement des aides américaines justifient la
plus grande prudence quant à d'éventuelles
concessions supplémentaires de l'Union européenne
sur les restitutions à l'exportation et sur l'accès
au marché. Elles conduisent également à remettre
en cause les disciplines actuelles sur le soutien
interne à l'OMC.
Le soutien budgétaire aux grandes cultures aux
Etats-Unis a dépassé celui en vigueur dans l'Union
européenne
Les principales dépenses de soutien dans le secteur
des céréales et des oléo-protéagineux (COP) ont
été multipliées par cinq entre 1996 et 2000
(graphique 6). Elles sont aujourd'hui quatre fois
supérieures à celles enregistrées sur la période
1991-95, correspondant à la durée d'application du
" farm bill " précédent. En fait, le
soutien budgétaire à la production de grandes
cultures aux Etats-Unis a dépassé, en 2000, celui
en vigueur dans l'Union européenne.
Le constat est identique si l'on considère les
aides par exploitation professionnelle spécialisée
en COP (tableau 1). Les exploitations américaines
ont reçu en 1999 sensiblement le même montant de
paiements directs que leurs homologues françaises.
Et le poids de ces aides dans le revenu
d'exploitation est très similaire de part et
d'autre de l'Atlantique.
L'augmentation du soutien est due essentiellement à
la hausse des aides directes
L'accroissement des dépenses budgétaires en faveur
des grandes cultures aux Etats-Unis résulte
principalement de l'explosion des paiements directs,
qui ont plus que triplé depuis 1996 (tableau 2).
Mais les autres types de soutien (aide alimentaire,
assurance récolte, etc.) se sont également accrus.
Il faut détailler l'évolution des différentes
formes d'aides, car chacune a des implications spécifiques
pour les négociations à l'OMC (graphique 7).
· Les paiements au titre des " contrats de
flexibilité de production " (PFC), homologues
des aides à l'hectare communautaires, ont diminué
depuis la campagne 1998/99, mais leur niveau reste
encore supérieur à celui des " deficiency
payments " versés pendant le farm bill précédent.
L'enveloppe budgétaire des PFC évolue de manière
programmée jusqu'en 2002, selon les modalités définies
dans le FAIR Act.
· Les aides exceptionnelles contre la baisse des
prix et contre les calamités naturelles ont été
multipliées par neuf entre 1991-95 et la campagne
1999/00. Ces aides font partie des mesures ad hoc
votées par le Congrès depuis trois ans pour
soutenir le revenu des agriculteurs. Leur
augmentation représente 45 % de la hausse totale
des aides directes sur cette période (41 % pour les
seules aides contre la baisse des prix). Les
indemnités contre les calamités naturelles sont
une modalité traditionnelle du soutien aux farmers,
liée à l'ampleur des aléas climatiques aux
Etats-Unis. En revanche, aucune aide d'urgence
n'avait jamais été octroyée contre la baisse des
prix avant 1998/99.
· Les subventions de " marketing loan "
correspondent aux paiements versés aux agriculteurs
pour les inciter à continuer à commercialiser
leurs récoltes, plutôt que de les céder à
l'organisme d'intervention de l'USDA lorsque les
prix baissent. Elles permettent aux producteurs
d'obtenir, en moyenne, le même prix final que s'ils
mettaient leurs récoltes à l'intervention.
Contrairement aux aides exceptionnelles contre la
baisse des prix, les aides de marketing loan sont déclenchées
automatiquement (sans vote du Congrès) lorsque les
prix de marché tombent sous les prix de soutien
(encadré). L'augmentation des subventions de
marketing loan représente 50 % de la hausse totale
des aides directes entre 1991-95 et 1999/00.
L'accroissement des aides directes a permis le
maintien voire une hausse des recettes
Grâce au triplement des aides directes par hectare
entre 1991-95 et 1999/00, les producteurs de blé et
de maïs ont vu leur recette moyenne augmenter en
dollars courants (graphiques 8 et 9). Selon le cas,
les recettes ont même pu s'accroître en valeur réelle.
Ce constat montre que le soutien aux farmers reste
globalement couplé aux prix de marché. Les
deficiency payments, aides variables liées au prix,
ont cédé la place aux PFC en 1996. Mais des aides
exceptionnelles contre la baisse des prix ont été
déclenchées lorsque la crise agricole est apparue
politiquement intenable à partir de 1998/99.
Résultat : deux tiers des aides directes versées
aux producteurs américains de grandes cultures en
1999/00 étaient liées directement ou indirectement
aux prix de marché. Cette part est encore plus élevée
si l'on inclut les aides à l'assurance revenu.
Il s'agit là d'une différence majeure avec le
soutien en vigueur dans l'Union européenne.
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Le marketing loan
Tout
producteur de céréales et d'oléagineux
qui participe aux programmes de
soutien (c'est-à-dire qui reçoit
une aide PFC), ainsi que tout
producteur d'oléagineux, peut
obtenir du département américain
de l'Agriculture un prêt
(" loan "), accordé
sur la base du prix de soutien
(" loan rate "). Ce prêt
permet à l'agriculteurs de ne
pas vendre sa récolte immédiatement
après la moisson, période où
les cours sont généralement
les plus bas. L'agriculteur qui
a reçu un prêt de soutien ne
peut pas commercialiser sa récolte
tant qu'il n'a pas remboursé
son loan. Le prêt, assorti d'un
taux d'intérêt légèrement
bonifié, est remboursable à
tout moment après la récolte
et vient à échéance au bout
de neuf mois.
Depuis 1986 pour le riz et le
coton, 1991 pour les oléagineux
et 1993 pour les céréales, les
prêts de soutien sont des
marketing loans (littéralement
: " prêts de
commercialisation "). Cela
signifie que l'agriculteur peut
rembourser son prêt sur la base
du prix de marché si celui-ci
est inférieur au loan rate. Il
bénéficie dans ce cas d'une
subvention indirecte, dite
" gain de marketing loan
", égale à la différence
entre le loan rate et le prix
moyen observé sur des marchés
de référence. Alternativement
(c'est la voie la plus
courante), le producteur peut
choisir de ne pas recevoir de prêt
de l'USDA et toucher une aide
directe dite " paiement
compensateur de marketing loan
(" loan deficiency payment
", LDP), égale à la différence
entre le loan rate et le prix
moyen de marché. Le producteur
qui a contracté un prêt garde
l'option, au bout de neuf mois,
de rembourser ce prêt en nature
en cédant sa récolte à l'USDA.
Cette option - la seule qui était
en vigueur avant l'introduction
du marketing loan - est
comparable à la mise à
l'intervention pratiquée dans
l'Union européenne.
Les subventions de marketing
loan assurent aux agriculteurs,
en moyenne, la même garantie de
prix final - le loan rate - que
s'ils cédaient leurs récoltes
à l'USDA. (L'agriculteur qui
touche un LDP supporte toutefois
un risque accru s'il ne vend pas
immédiatement sa production.)
Le véritable but du dispositif
est de permettre aux productions
américaines de rester compétitives
(sur le marché intérieur et à
l'exportation) en cas
d'effondrement des cours, en
incitant les agriculteurs à
continuer à commercialiser
leurs récoltes plutôt que de
les mettre à l'intervention.
Le système de marketing loan
reporte tout l'effort de contrôle
de la production (jachère) et
des quantités commercialisées
(stockage d'intervention) sur
les pays - essentiellement
l'Union européenne - qui ont
gardé des outils de régulation
des marchés. Il marque
l'abandon du soutien des prix au
profit d'aides budgétaires au
revenu agricole. Les loan rates
continuent toutefois d'influer
sur les surfaces plantées et
sur le type de production choisi
par les agriculteurs.
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Tableau 1 : Évolution des
aides directes aux exploitations professionnelles spécialisées
en céréales et oléoprotéagineux en France et aux
Etats-Unis (1)
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Résultats moyens
par exploitation (1.000$)
Production (2)
Aides directes (3)
RCAI (4)
Aides directes / production (%)
Aides directes / RCAI (%) (5)
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(1) La définition des exploitations
professionnelles n'est pas strictement comparable en
France et aux Etats-Unis, mais les données sont
représentatives de la situation économique des
producteurs de grandes cultures vivant
essentiellement de l'activité agricole dans les
deux pays. Pour la France : exploitations de l'OTEX
13 du Réseau d'information comptable agricole (RICA).
Pour les Etats-Unis : exploitations dégageant au
moins 50 000 dollars de recettes totales (aides
directes comprises) et pour lesquelles les céréales
et les oléoprotéagineux représentent au moins la
moitié de la valeur de la production (" alt
cash grain farms "). Les données pour la
France ont été converties en dollars sur la base
du taux de change moyen annuel (1996 : 1 dollar =
5,12 francs ; 1998 : 1 dollar = 5,89 francs). Toutes
les données sont sur la base de l'année civile.
(2) Somme de la valeur des livraisons, des
variations de stocks et des autres recettes
d'exploitation.
(3) Dans le cas des Etats-Unis, les aides directes
en 1998 et 1999 sont sous-estimées d'environ 20 à
30 %, dans la mesure où elles ne comprennent pas
les subventions indirectes de marketing loan (seuls
les paiements compensateurs de marketing loan sont
inclus)
(4) Revenu courant avant impôts (5) Dans le cas des
Etats-Unis, ce pourcentage est sous-estimé (voir
note 3)
Source : Agri US Analyse d'après Ministère de
l'Agriculture et de la Pêche et USDA
Tableau 2 : Le soutien aux grandes cultures aux
Etats-Unis (l)
(millions de dollars par année fiscale) (2)
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Principales aides
directes
· PFC (3)
· LDP (4)
· Aides d'urgence calamités
naturelles
· Aides exceptionnelles contre la
baisse des prix (5)
· Jachères environnementales
Intervention
· Prêts de soutien (6)
· Intérêts· Achats nets (7)
· Transport, stockage et
transformation (8)
Aides à l'exportation
· Restitutions (10)
· Aide aux utilisateurs de coton
· Garanties de crédit (11)
· Aide alimentaire à l'étranger
(12)
Assurance récolte / revenu (13)
Total
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7.452
5.708
0
14
0
1.730
- 1.009
- 951
140
- 249
51
626
37
34
- 26
581
1.760
8.829
|
25.714
5.060
6.419
1.299
11.385
1.551
3.432
1.947
626
784
75
1.683
1
- 58
- 261
2.001
1.936
32.765
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(e) estimation
(1) Les grandes cultures incluent les céréales
(riz compris), les oléagineux et le coton. Certains
postes de dépenses incluent d'autres productions
(voir notes)
(2) L'année fiscale 1996 couvre la période octobre
1995/septembre 1996 ; l'année fiscale 2000 couvre
la période octobre 1999/septembre 2000
(3) Production flexibility contract payments : aides
censément découplées versées chaque année aux
producteurs de grandes cultures ayant signé un
" contrat de flexibilité de production "
avec l'USDA. En 1996, comprend également un
reliquat de deficiency payments versés aux
producteurs de grandes cultures dans le cadre des
programmes de soutien antérieurs au FAIR Act
(4) Loan deficiency payments : paiements
compensateurs de marketing loan, égaux à la différence
entre le prix de soutien et le prix moyen de marché
des grandes cultures
(5) Comprend les aides contre les pertes de marché
(marketing loss assistance payments, MLAP) versées
aux producteurs de céréales et de coton recevant
des PFC, d'une part, et les aides exceptionnelles
attribuées aux producteurs d'oléagineux, d'autre
part
(6) Solde entre les prêts de soutien accordés par
l'USDA et les prêts remboursés à l'USDA par les
agriculteurs. Comprend les aides indirectes de
marketing loan (différence entre le montant du prêt
de soutien et sa valeur de remboursement au prix de
marché)
(7) Grandes cultures et autres produits agricoles.
Les produits achetés par l'USDA sont écoulés dans
le cadre des programmes d'aide alimentaire intérieure
et à l'étranger
(8) Grandes cultures et autres produits agricoles
achetés par l'USDA
(9) Hors aides à la promotion de produits agricoles
(10) Valeur des subventions accordées dans le cadre
du programme EFP
(11) Grandes cultures et autres produits agricoles.
Tient compte du remboursement des sommes dues à l'USDA
au titre des années antérieures ; le montant peut
donc être négatif
(12) Grandes cultures et autres produits agricoles.
Ne comprend pas la valeur des produits agricoles
achetés par l'USDA pour être écoulés à l'étranger
(voir note 3). Inclut le coût du transport des
produits par mer
(13) Grandes cultures et fruits et légumes. Coût
net pour l'USDA après déduction des primes
d'assurance payées par les producteurs
(14) Source: Agri US Analyse d'après USDA
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Milliards de
dollards
Baisse de prix (3)
Calamités naturelles (4)
Marketing loan (5)
DP/PFC (6)
Total
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-
0.860
0,511
4,929
6.300
|
|
-
-
0.161
6.286
6.447
|
2.811
1.913
3.810
5.660
14.194
|
6.052
1.485
7.868
5.476
20.881
|
5.965
1.600
6.984
5.049
19.598
|
(e) estimation ; (p) prévision
(1) Subventions aux producteurs de céréales, d'oléagineux
et de coton. Aides agri-environnementales non
comprises
(2) L'année indiquée est l'année de la récolte.
La période de campagne varie selon les cultures
(3) Aides exceptionnelles contre les pertes de marché
(MLAP) versées aux producteurs recevant des PFC et
aides exceptionnelles aux producteurs d'oléagineux
(4) Aides exceptionnelles contre les calamités
naturelles
(5) Paiements compensateurs et gains de marketing
loan
(6) Deficiency payments (DP) jusqu'en 1995 et
paiements au titre des contrats de flexibilité de
production (FCP) à partir de 1996 Source : Agri US
Analyse d'après USDA
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Dollars/hectare
(6)
Recette de marché
Aides directes
- DP/PFC
- MLAP
- ML
Total
- dont : aides directes (%)
|
320,1
147,2
47,2
-
-
367,3
12,8%
|
385,4
63,8
63,8
-
-
449,2
14,2%
|
329,6
49,6
49,0
-
0,6
379,2
13,1%
|
282,7
101,9
56,1
27,9
17,9
384,6
26,5%
|
261,4
151,5
57,0
57,0
37,5
412,9
36,7%
|
265,1
142,7
52,6
52,6
37,6
407,8
35,0%
|
(e) estimation ; (p) prévision
(1) L'année indiquée est l'année de la récolte
(2) Rendement moyen multiplié par le prix moyen de
marché
(3) DP : Deficiency paymentsen vigueur jusqu'en
1995. PFC : aides directes au titre des production
flexibility contracts en vigueur depuis 1996
(4) Marketing assistance loss payments : aides
d'urgence contre la baisse des prix
(5) Subventions de marketing loan (6) Valeur totale
des aides divisée par la surface plantée en blé.
Ce mode de calcul minore les aides effectivement reçues
parles agriculteurs y ayant droit
Source : Agri US Analyse d'après USDA
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Dollars/hectare
(6)
Recette de marché
Aides directes
- DP/PFC
- MLAP
- ML
Total
- dont : aides directes (%)
|
728.8
75.9
75.9
-
-
804.7
9.4 %
|
850.6
59.3
59.3
-
-
909.9
6.5 %
|
760.5
118.3
115.0
-
3.3
878.8
13,5%
|
644.0
181.1
89.6
44.5
47.1
825.1
21.9%
|
595.0
262.2
89.2
89.2
83.8
857.2
30.6%
|
634.4
224.9
79.3
79.3
66.2
862.3
26.1%
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(e) estimation ; (p) prévision
(1) Dollars par hectare récolté en maïs grains
(2) L'année indiquée est l'année de la récolte
(3) Rendement moyen multiplié par le prix moyen de
marché
(4) DP : Deficiency payments en vigueur jusqu'en
1995. PFC : aides directes au titre des production
flexibility contracts en vigueur depuis 1996
(5) Marketing assistance loss payments : aides
d'urgence contre la baisse des prix
(6) Subventions de marketing loan
(7) Valeur totale des aides divisée par la surface
plantée en maïs grain. Ce mode de calcul minore
les aides effectivement reçues par les agriculteurs
y ayant droit
Source : Agri US Analyse d'après USDA
[AGPB et AGPM - 14 novembre 2000]
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