Aides à l'agriculture Comparaison des politiques céréalières américaine et européenne : conséquences pour les négociations à l'OMC

Etude réalisée par Harry de Gorter
Professeur d'économie agricole à Cornell University,
Department of Agricultural, Resource and Managerial Economics  (Etat de New York/USA)(1)

Pour éclairer le débat sur les négociations agricoles à l'OMC qui ont débuté en mars 2000, conformément à l'article 20 de l'Accord agricole signé à Marrakech, le Groupe Céréaliers de France a fait réaliser une étude qui évalue les distorsions sur les échanges provoquées par les différents instruments des politiques céréalières communautaire et américaine et analyse les conséquences en matière d'application des règles OMC. Cette étude présente des arguments économiques qui apportent une contribution indispensable au débat actuel mais ne constitue pas la position du Groupe Céréaliers de France.

Résumé de l'étude (2)

H. de Gorter(3) compare les différents instruments de soutien aux producteurs de céréales aux Etats-Unis et dans l'Union européenne (UE). L'objectif est d'évaluer les distorsions économiques causées, le cas échéant, par chacun de ces instruments, et d'en déduire les conséquences pour les disciplines applicables à l'OMC.

1. Le prix d'intervention n'est pas " distorsif " en soi alors que les marketing loans le sont.

Effet sur la production et les échanges

· Le système de soutien aux producteurs de céréales dans l'UE repose sur quatre piliers : le prix d'intervention, les aides à l'hectare subordonnées au gel des terres, les subventions à l'exportation et les protections à l'importation. Le prix d'intervention n'a pas, en tant que tel, d'effet sur la production et les échanges. Les distorsions dues au système de soutien communautaire sont imputables aux mesures aux frontières qui conditionnent le maintien du prix d'intervention).

· Les subventions de marketing loan, au contraire, ont un effet perturbateur direct sur la production et sur les échanges. Elles incitent les agriculteurs à accroître la production malgré la chute des cours, faussent la concurrence à l'exportation et découragent les importations en maintenant un prix artificiellement bas sur les marchés.

Effet sur la stabilité des prix mondiaux

· Le système d'intervention communautaire repose sur un mécanisme de stockage/déstockage public des récoltes suivant l'évolution des cours. Ce mécanisme n'a pas d'influence directe sur le niveau à long terme des prix de marché mais peut contribuer à la stabilisation des prix mondiaux. Les aides de marketing loan, quant à elles, ont indéniablement un effet déstabilisateur sur les prix mondiaux, puisqu'elles tendent à accroître la production lorsque les prix baissent.

2. Les subventions à l'exportation sont à peine plus distorsives que les aides de marketing loan

La théorie…

· En théorie, les subventions à l'exportation ont un effet plus distorsif, d'un point de vue économique global, que les aides de marketing loan. Toutes deux entraînent un accroissement de la production, mais les subventions à l'exportation provoquent une hausse des prix payés par les consommateurs sur le marché intérieur, donc une diminution de la consommation domestique, ce qui n'est pas le cas pour les aides de marketing loan.

…et la pratique

· Dans la pratique, toutefois, les distorsions causées par chacun de ces instruments peuvent être très proches, du fait de la faible élasticité de la demande pour les produits agricoles. Selon H. de Gorter, la distortion (hausse de la production et baisse de la consommation intérieure) imputable aux restitutions à l'exportation communautaires dans le secteur céréalier est de seulement 10% supérieure à celle qu'entraînerait -à budget égal- une subvention de type marketing loan.

· L'étude évalue à environ 17 % l'augmentation de la production américaine de blé due aux aides de marketing loan en 1999. Le surcroît de production est, par hypothèse, entièrement exporté, ce qui correspond à une hausse de 71 % des exportations américaines de blé imputable au marketing loan.

3. Le gel des terres compense l'effet distorsif des aides directes européennes, ce qui n'est pas le cas pour les aides américaines

Les aides " découplées " américaines ont un effet non négligeable sur la production

· Contrairement à ce que suggère leur classification par Washington dans la " boîte verte " à l'OMC, les aides directes américaines dites " découplées " (paiements de contrats de flexibilité de production, aides d'urgence contre " les pertes de marché ") faussent la production et les échanges parce qu'elles couvrent tout ou partie des coûts fixes des agriculteurs, réduisent les risques de production et influencent les décisions d'investissement. Elles entravent en outre l'ajustement de la production à la demande, dans la mesure où les farmers tablent sur le maintien ou sur l'augmentation de ces aides (attente légitime, si l'on considère le montant énorme d'aides d'urgence votées ces trois dernières années par le Congrès américain en réponse à la chute des cours).

· Le caractère découplé des aides directes américaines (autres que les subventions de marketing loan) peut également être contesté sur la base d'autres arguments. Leur octroi est conditionné au maintien d'une activité agricole ; leur versement est soumis à certaines restrictions si l'agriculteur produit des fruits et légumes ; enfin - et surtout - elles entraînent automatiquement l'accès aux aides de marketing loan, qui sont parfaitement complètement couplées aux prix de marché et à la production. Le lien de dépendance qui existe entre les aides dites découplées et les aides couplées remet en cause leur classification dans la boîte verte.

L'impact des aides directes européennes est amorti par la jachère

· L'impact distorsif des aides à l'hectare communautaires est compensé, en tout ou partie, par le fait qu'elles sont subordonnées à un programme de jachère. D'autres facteurs concourent à réduire l'effet des aides européennes sur la production et les échanges : le caractère historique des rendements de référence, la baisse des paiements reçus par l'agriculteur si les surfaces plantées excèdent la surface de base régionale, etc.

4. Les programmes d'assurance américains incitent à la production

· Les aides accordées par le gouvernement fédéral au titre de l'assurance récolte et de l'assurance revenu incitent les agriculteurs à accroître leur production de par leur effet stabilisateur sur les recettes. Les subventions de primes étant proportionnelles au montant des primes, elles bénéficient tout particulièrement aux producteurs situés dans des " régions à risques " ou aux producteurs de " cultures à risques ".

· Le doublement projeté du coût des programmes d'assurance dans les prochaines années, suite à la réforme promulguée en mai dernier, devrait placer le montant des aides à l'assurance (autour de 3,0 milliards de dollars par an) à un niveau proche de celui consacré aux aides découplées aux grandes cultures (4,0 milliards de dollars en 2002).

5. L'analyse économique plaide en faveur d'une nouvelle approche

Les règles actuelles sur le soutien interne sont inadaptées

· Selon H. de Gorter, les règles actuelles sur le soutien interne, dans l'Accord sur l'agriculture à l'OMC, sont inadaptées et pénalisent l'UE.

- Ces règles entraînent en effet un double comptage du prix d'intervention avec les mesures aux frontières : le soutien interne associé au prix d'intervention est mesuré par l'écart de ce dernier par rapport aux prix mondiaux, alors que la réduction de cet écart est déjà assurée par la baisse des protections à l'importation et des subventions à l'exportation. En fait, la Mesure globale de soutien (MGS ou " boîte orange ") qui inclut le soutien dû au prix d'intervention est redondante avec les engagements sur les mesures aux frontières, ce qui n'est pas le cas pour les subventions à la production du type marketing loan. Dans ces conditions, on peut argumenter que, pour tous les systèmes de soutien fondés sur un prix d'intervention (cas du sucre et du lait aux Etats-Unis), la MGS devrait être considérée comme nulle.

- L'étude illustre le caractère " ridicule " des disciplines actuelles sur le soutien interne par le fait que le montant de ce dernier est nettement supérieur au soutien total à l'agriculture mesuré par l'" estimation du soutien aux producteurs " - ESP - de l'OCDE.

Deux arguments supplémentaires pour modifier les disciplines sur le soutien interne

· Au moins deux autres arguments peuvent être avancés contre les règles actuelles sur le soutien interne à l'OMC.

- D'une part, le calcul du soutien est basé, non sur le niveau du prix de marché, mais sur celui du prix garanti. Ainsi le montant du soutien interne déclaré à l'OMC est sous-estimé pour les secteurs bénéficiant de prix intérieurs élevés mais n'ayant pas de prix garantis (exemple : la volaille au Canada), et surestimé pour les secteurs dont le prix de marché est inférieur au prix d'intervention (ce qui est parfois le cas des céréales dans l'UE).

- D'autre part, la MGS est agrégée pour toutes les productions, de sorte que l'effort de réduction du soutien interne peut porter, de manière disproportionnée, sur certains secteurs (ce dont ont effectivement souffert les producteurs de céréales dans l'UE, au bénéfice des producteurs de sucre et de lait).

Un nouveau concept : la " flashing amber box "


· Compte tenu de l'inadaptation des disciplines multilatérales actuelles, l'étude propose de substituer à la notion de boîte orange (amber box) le concept de " boîte orange clignotante " (flashing amber box), regroupant les subventions à la production qui perturbent directement la production et les échanges et ne font pas l'objet d'un double comptage avec les mesures aux frontières.

· Cette flashing amber box incluerait les subventions de marketing loan et, le cas échéant, les autres paiements directs censés être découplés mais dont l'analyse économique montre le caractère distorsif. Les mesures de la flashing amber box seraient soumises à réduction. Si les aides à l'hectare communautaires étaient incluses dans cette catégorie, elles devraient bénéficier d'un " crédit " reflétant l'effet compensateur des programmes de jachère.

· Les mesures ayant, sans ambiguïté, un impact négligeable sur la production et les échanges (dépenses de recherche, vulgarisation, etc.) tomberaient dans la boîte verte et seraient exemptées de réduction .

Revoir la clause de minimis

· Les règles de minimis de l'Accord sur l'agriculture sont à revoir car elles permettent d'exempter complètement de réduction les aides aux programmes d'assurance américains. Celles-ci sont classées en effet dans les mesures de soutien interne " autre que par produit ", ce qui fait que leur valeur est considérée comme négligeable par rapport à la valeur totale de la production agricole. Le fait que le soutien à l'assurance soit censé ne pas être lié au produit est contestable.

· La clause de minimis pourrait par ailleurs être invoquée par Washington pour exempter de réduction des paiements d'urgence classés dans la boîte orange, mais dont le montant serait considéré comme négligeable par rapport à la valeur totale de la production agricole.

Conclusions

- Il serait justifié de soumettre les subventions de marketing loan à des disciplines plus dures que celles imposées au prix d'intervention et/ou voisines de celles applicables aux restitutions à l'exportation.

- L'étude souligne les distorsions créées par les paiements américains dits découplés et crédite, au contraire, les aides directes communautaires d'effets positifs pour la limitation des perturbations de la production et des échanges. Les travaux de l'OCDE abondent aussi dans ce sens, il convient donc que les disciplines appliquées aux aides directes soient cohérentes avec le niveau de distorsion qu'elles entraînent.

- L'impact des programmes d'assurance récolte et d'assurance revenu sur la production, et la place de plus en plus importante qu'ils occupent dans le système de soutien aux grandes cultures outre-Atlantique, légitiment un encadrement plus rigoureux de ces aides à l'OMC.


                                               

(1) Cette étude a été faite à la demande du Groupe Céréaliers de France. Les propos tenus par l'auteur n'engagent que lui et ne peuvent en aucun cas être confondus avec les positions du Groupe Céréaliers de France.

(2) Le résumé décrit l'essentiel du raisonnement et de la légique développés par H. DE Gorter mais ne reprend pas les démonstrations qui les soutiennent. L'étude complète en anglais est votre disposition sur demande à l'AGPB..

(3) Les propos tenus par l'auteur n'engagent que lui.